关键词：基础教育课程管理；管理体制；管理生态系统；权力关系；终极追求；教育公平打印 推荐

　　作者简介：王明宇(1992- )，女，辽宁大连人，东北师范大学教育学部博士研究生，主要从事课程与教学论研究； 吕立杰(1969- )，女，吉林长春人，东北师范大学教育学部教授、博士研究生导师，主要从事课程与教学论研究。 作者单位：东北师范大学教育学部，吉林 长春 邮编 130024

　　内容提要：自中华人民共和国成立以来，我国的基础教育课程管理在观念以及相关的政策制度、体制与机制方面进行了不断的探索与创新。其发展阶段可以分为国家权力高度集中、课程管理权力下放以及教育治理背景下的发展新趋势。在课程管理的发展历程中，国家通过创新管理体制、增设管理主体以及改进管理手段等管理要素的变革激发课程发展的活力，保障课程的持续良好发展。我国基础教育课程管理发展的核心是权力关系问题，发展的目标是促进教育公平，终极追求是建立平衡的管理生态系统，从而保障课程管理具有持续发展的动力与能力。

　　关 键 词：基础教育课程管理；管理体制；管理生态系统；权力关系；终极追求；教育公平

　　标题注释：本文系全国教育科学“十三五”规划2017年度国家一般课题“核心素养的学校课程转化模式研究”(课题编号：BHA170148)的研究成果。

　　一、我国基础教育课程管理发展历程

　　中华人民共和国成立至今，基础教育课程管理在管理理念以及相关政策与制度、体制与机制方面进行了不断的探索与创新，按照不同历史时期可将其发展分为三个阶段，课程管理的发展与变化也体现出我国不同时期的课程观以及管理观的变革。在70年的发展历程中，课程管理从注重对课程的外在监管与控制，到关注课程发展的本质需求、挖掘课程发展潜能，其价值追求从注重社会本位到个人本位，即从满足国家政治发展需求转变为关注人的成长以及课程的专业化发展，逐渐认识到课程管理中明晰管理权力与责任、扩大各利益相关者的参与机会的重要性。课程管理的变革对提升我国课程质量、保证课程持续发展以及激发课程发展潜能起到了重要的作用。

　　(一)国家权力高度集中阶段：对课程的“监管”与“控制”(1949-1985年)

　　从1949年到1985年，我国采用的是中央集权式的课程管理模式，其特点是国家权力的高度集中。课程的发展在中央的统一管理下，采用科层制的方式进行组织管理，运用自上而下的行政化管理手段，从课程的制定、内容的选择以及实施方面进行着统一化、规范化的处理。中华人民共和国成立之后，教育与国家的发展都处于初期阶段，国家的主要任务是对教育进行统一管理，满足国家对教育的基本需求。由于我国中央集权式的政治管理体制决定了课程管理体制也是以传达国家意志为主，课程管理的权力主要集中在中央政府层面。

　　在国家权力高度集中阶段，国家通过政策等形式对课程发展的总体方向以及各级课程管理部门的职权进行硬性规定，以传达国家意志。行政领导是课程管理的主要方式，地方与学校教育机构的责任即执行。国家教育部门作为管理的主体，集课程管理的权力于一身，对课程的发展具有决定性的作用，地方及学校等课程管理机构则必须严格执行中央制定的规章制度。《小学暂行规程(草案)》提出，教育部具有制定教育发展方向、规定学生学习内容的作用，以及统一编订小学各学科的教学大纲与学生课本的主要职责[1]。中小学负责领导和管理工作的办事机构是学校的行政机构，各层级管理机构都以行政方式作为管理的主导。在集权管理模式下，教育者的工作基本上以服从命令、符合国家政治要求为主。地方以及学校的主要职责是贯彻与落实党中央和国务院的方针政策，严格执行上级教育主管部门的指示。

　　国家课程管理权力高度集中时期，注重对课程的严格“监控”与“管制”，导致全国的教育发展呈现出整齐划一、大一统的态势，尽管有助于满足全国课程发展的基本需求，却引发了各地区课程发展的不适应。中央集权式的管理体制与机制有助于国家对教育发展进行宏观管理，改变以往教育的无序状态，基本上满足了全国不同地区儿童的教育需求，从一定程度上提升了教育的公平，提高了教育发展的效率。然而，整齐划一的观念与方式导致了我国教育发展的单一、封闭与刻板。随着社会的发展，课程管理模式与各地区发展之间的联系不够紧密，忽略了不同地区的经济发展水平、文化传统以及不同学习群体的需求，出现了国家课程在不同地区发展的不适应状况。

　　(二)课程管理权力下放阶段：关注课程发展的本质需求(1985-2014年)

　　课程管理的权力下放使其发展从执行教育命令转向提升课程的多样性以及专业性，探索课程发展的本质需求，从而促进课程在不同地区与学校的深度适应以及可持续发展。

　　1.三级课程管理体制的形成促进课程适应性

　　三级课程管理体制的提出与实行是一个渐进式的权力下放过程，也是各管理主体责任与权利不断协调统一的过程。自1985年到1992年提出“基础教育管理权属于地方”到各地区可以设置地方课程以来，课程管理的权限逐渐从国家下放到地方。此后，《中共中央、国务院关于深化教育改革，全面推进素质教育的决定》指出，对基础教育课程体系、结构以及内容进行调整，同时试行国家、地方以及学校课程，又逐步将中央的管理权力下放到学校层面，明确了我国课程管理中的三级管理机构，丰富了课程的类型，给学生提供了更多的选择机会。渐进式的权力下放过程为三级课程管理体制的有效实施创造了条件。2001年，《基础教育课程改革纲要(试行)》(以下简称《纲要》)确立了三级课程管理体制的正式实施。为了促进不同课程管理机构更好地适应转型期的要求，政策明确指出了不同层级课程管理机构在课程管理中的权力与责任。《纲要》提出，在国家政策指导下，省级教育行政部门有权依据地区的特定情况弹性施行课程计划并规划地方课程。学校可以在各级教育行政部门的指导、监督下，结合本校办学传统、优势及学生兴趣、需要进行自主选用或适当开发课程。政策规定中明显体现出三级课程管理体制下国家、地方与学校的责权分配，明确了各级课程所属的管理机构以及在学校课程体系中的地位，通过联动合作的机制将不同层级的课程管理机构紧密连接，在共同的目标取向下，各层级课程管理机构相互配合，达到权力的制衡。

　　2.以课程领导推进管理体制深化发展

　　随着社会对教育诉求的转变，我们不得不重新审视课程管理的功能与作用。在思考课程管理如何促进课程深入适应、专业发展的过程中，课程领导作为一种管理理念引起了人们的重视。尽管目前对课程领导的含义没有统一的界定，但存在共性的认识，即课程领导是基于专业自觉的一种管理新理念，将管理的主要方式从行政手段转变为课程领导，提升各利益主体之间的紧密合作并促进课程创生[2]。课程领导的关键即选择适切的组织方式，引领教师的广泛参与，激励教师的专业成长，充分照顾学生的需求与个性发展。

　　课程领导是推进课程管理体制深入发展的着力点。首先，课程领导注重民主与专业的管理理念，为课程的专业化与多样化发展提供了空间。课程领导从更为专业的层面负责课程的发展、质量的提升，共同协作制定课程发展的目标，达成领导群体的目标共识，从而保证课程的各利益相关者具有参与课程设计与实施的权利，也使得课程的目标与内容的制定能够来自学校与教师，激发课程参与者的责任心、积极性与创造力，促成课程的管理权力在不同管理层级与管理者之间的共享机制、平等与合作。其次，在课程领导的规定下，教师具有管理课程发展的机会，有助于推动教师的专业性发展。在课程领导中，教师既作为课程的开发者与实施者，也作为课程的领导者，具有专业权威与自主创新能力。课程领导者的领导行为为教师的课程领导提供了可能，课程领导者从原有的对教师的严格管控、对学生成绩的追求转变为唤醒课程意识、形成合作组织、积累实践经验以及提升对话能力，即从“行政权威”走向“专业权威”[3]。课程领导者为教师的课程开展提供资源，协调团队之间的合作，通过对教师工作的激励和支持，为教师间的沟通合作创造了环境，更为有效地提升了教师的专业动机与能力，从而保证课程深入而持续的发展。

　　课程领导是一种更为民主、开放的课程管理理念，有助于课程的多样化及专业化发展。从“课程管理”到“课程领导”的变革是打破固定、刻板的管理模式，转向关注课程发展的内在需求，追求育人的价值取向，改变了传统的科层制课程管理观念以及行政式的课程管理手段，吸引课程利益相关者参与课程管理，指导其推动课程发展。不同层级的课程管理，促进了课程管理各层级管理机构之间的权力分享。

　　(三)教育治理背景下课程管理发展新趋势(2013年至今)

　　课程管理的发展植根于整个教育发展的背景中，在多元主体协同参与治理的背景下，课程管理也必然呈现出更加民主化的发展趋势。教育治理即依据管理制度，提升国家教育机关、社会力量以及个体等利益相关群体间的合作，实现多元主体间的协同治理[4]。2014年，教育部《关于全面深化课程改革，落实立德树人根本任务的意见》(以下简称《意见》)强调，要加强对课程实施的管理。《意见》指出，要不断提升地方的自治空间，主要体现在地方以及校本课程的开发与实施中，给予地方更多的管理权力，并进一步提升学校层面对教学进度、方式以及评价等方面的自主权。在不断增强不同管理主体自主权的同时，提升各管理机构的教育服务功能。《意见》提出，建立普通高中学生发展指导制度，指导学生明确将来的发展需求并合理选课，帮助其做好生涯规划，从而将学生的学习与未来的工作相衔接，提高课程学习的实用性。有学者指出，教研部门要成为一个重要的支撑力量，为学校、教师提供更多个性化的服务[5]，为学生以及教师的未来发展做好准备。

　　教育治理营造的新秩序规范了公共权力的运行，课程管理也将探索以法制化的管理手段、增加多元管理主体等方式实现公共教育价值的最大化。教育治理的主体不再局限于教育系统自身，而是加入了政府、社会等治理主体，以各部门之间的协商、合作以及建立伙伴关系、制定共同目标等方式开展对公共事务的管理[6]。在课程制定、实施与评价中逐渐增加社会群体的参与，将课程的管理作为提升其公共价值的方式，其本质是经过创建公共利益、市场原则和认同之上的合作，以法治作为保障、共治作为路径，维护公共教育事务秩序[8]，最终目的在于挖掘教育的潜力，实现公共教育价值最大化。

　　二、我国基础教育课程管理关键要素的发展

　　在课程管理的发展历程中，不同的管理观念及管理需求决定了不同的管理组织制度、机构设置及权力划分，体现了课程管理对时代挑战的回应、对课程和管理领域的深入探索以及课程管理体制与机制中各要素的发展趋势。

　　(一)以体制改革寻求集权与分权的平衡

　　三级课程管理体制的形成是在寻求课程管理过程中权力集中与分化间的动态平衡。在国家权力高度集中的阶段，课程管理的权力集中于中央政府，权力的行使依靠行政命令；三级课程管理体制实施的目的在于以集权与分权管理相结合的方式，保证国家在课程管理中起到宏观调控的作用，地方、学校层面的管理则在此指导下提升课程的多样性与适切性；课程领导阶段，课程利益相关者有权力参与到课程的管理当中，提升了课程理论专家、教师等管理者的权力，权力分配的关注重点从行政权力转化为专业权力；教育治理背景下，课程管理纳入了政府以及学校之外的治理主体，旨在扩大教育的公共利益，权力分配的关注点拓宽到以学校为中心的更为宽阔的领域。由此可见，课程管理改革围绕着权力的分配展开，而体制的改革则是权力变革的核心。从全球发展的趋势看，20世纪后期以来，对于探寻中央与地方管理权限之间的平衡是不同课程管理模式的共同追求。在我国课程管理体制改革过程中，国家课程管理权限的下放，让不同的课程管理机构有机会参与到课程管理的设计与实施中，调动了各管理主体的积极性，明确了自身的职责与权力。凭借不同教育者对课程的理解与经验，让地方、学校与教师等在课程开发与实施过程中发挥专业性与创造性，有效提升课程的适应性，提高各课程管理机构的专业性。

　　(二)逐渐模糊课程管理主体与对象之间的界限

　　在课程管理发展过程中，打破了原有的科层管理制度，吸纳了更多的课程管理主体参与，课程管理主体由原本单一的国家教育部，增加了地方教育部门、学校领导者、教师、学生甚至家长等的广泛参与，最终打造由中央政府宏观指导、地方与学校多样发展、教师与学生积极参与的格局。政府不再作为唯一的管理主体，地方教育部门、学校与教师等利益主体转变了角色，既作为课程管理的对象，也担任课程管理者或者领导者的角色。从“单一”到“多元”的发展过程中，各课程管理主体的权力分配相互联系、相互制衡。各管理主体采用合作的方式进行管理，通过课程管理的整合策略，更紧密地将课程利益相关者结合起来[9]。多主体的管理方式改善了管理中的权力主体单一问题，为课程的多样化以及专业化发展提供了保障。

　　(三)走向科学与现代的管理手段

　　课程管理手段作为课程管理系统的关键要素之一，其发展过程是一个科学化与现代化的过程。国家权力集中时期，课程管理主要依靠严格的行政命令以及标准的规章制度，随着管理体制的变革，原有的行政化管理手段已经无法满足课程管理的需要，课程管理结合市场机制，加强了法规与经济的作用。通过增加课程管理手段的现代科技含量，以技术化的管理手段实现课程的服务功能，从而支持课程的多样化发展。从课程管理手段的发展历程中可以看出，课程管理手段需要适应课程管理体制的变革，同时课程管理手段也是推动课程管理体制深入落实的重要因素。现阶段，我国的课程管理手段仍需提升科学性与民主性，发挥课程管理手段对于课程的规范、支持与服务功能，为多样化的课程管理主体与对象之间搭建适宜的桥梁。

　　三、我国基础教育课程管理发展反思

　　我国课程管理的发展是从“集权”到“民主”、从“强制”到“专业”的过程，其发展的核心是权力分配问题，权力分配不断变革的最终指向是促进教育公平，从而激发课程管理系统的活力，达到课程生态系统的动态平衡。

　　(一)课程管理发展的核心是改善权力关系

　　我国的课程管理在走向民主与专业的过程中，权力问题是贯穿其发展始终的核心问题。权力关系是调动课程管理活力、激发课程发展生命力的关键。课程管理体制的变革是为了改善权力关系，管理主体与对象之间逐渐减小界限也是为了制衡各方权力。在课程管理权力不断下放的过程中，要通过增加课程管理主体，明晰不同层级管理主体的责任与权力，形成各个管理层级之间的联动合作机制，以保证权力分配的相对平衡。课程管理权力直接关系到不同管理主体的经济利益、理论权威等，各级课程管理机构之间的权力分配应该保持一定的张力。在不同层面的课程管理系统中传达国家的意志，始终应该是课程管理的首要任务。因此，课程管理要在政府主导的同时，合理分配各管理主体的责权关系，以合法合理、科学的管理方式保证各管理主体之间的权力共享以及各方权力的制衡，最终保证权力的良好运行，进而呈现出各地区与学校课程在国家宏观目标引领下的多样性与统一性并存的良好发展态势。

　　(二)课程管理发展的目标是促进教育公平

　　课程管理改革的目标是促进教育公平，为不同的学校提供适合自己的多样化选择。单一的要求与不同学校发展的需求之间存在差距，要通过增加课程管理方式、管理对象与管理主体的选择性，调适国家课程管理与地方及学校之间的适切性。三级课程管理体制的施行为不同学校增加了课程的多样性，加强了国家课程在不同地区的适应性。地方课程、校本课程的开发与实施以满足学生的个性化发展为旨归，为学生提供多元、适切的课程选项，以促进教育公平。教育治理通过增加各管理主体参与的机会与渠道，保证课程管理主体的多元化，寻求教育的公共利益最大化，尤其是让弱势群体能够充分表达自己的利益诉求，抑制由公共权力弱化、权力资本固化引发的弱势受教育群体的权益侵害，以提升教育公平[4]。总体来看，课程管理发展的最终价值取向是提升管理的效能，促进教育公平。

　　(三)课程管理发展的终极追求是建立平衡的管理生态系统

　　课程管理作为一个有机联系的生态系统，其中管理体制、管理主体、管理手段以及管理对象等构成要素之间相互关联、相互作用，其内部的和谐一致发展是推动课程管理发展的内在动力。在外部环境的变化中，课程管理生态系统必须通过自身调整回应外在环境的需求，通过不断适应达到系统各部分的平衡。从我国课程管理发展的历程看，中央集权式课程管理模式中的“为服从命令而管理”，以行政方式执行教育决策，以追求管理的安全与有效作为价值取向，以学生达到预先设定的知识性目标为课程学习的目的，从而导致课程管理生态系统处于失衡状态，系统中的各部分内容之间缺乏灵活性，课程管理发展生硬死板；在“为提升效果而管理”建构的专业管理模式中，三级课程管理体制的形成增设了课程管理主体，结合不同地区的发展情况，增强了课程的适应性，促进了国家课程与所在地区的文化传统、教育资源以及学生生活经验的结合。将这些背景作为课程的生长点，让课程在不同的地区落地生根，符合我国幅员辽阔、各地发展均衡不一的多样而复杂的现实状况。课程管理系统内部各要素在不断调整、适应，要增加生态系统各部分之间的适应性，积极回应外在环境对教育系统的诉求。教育治理背景下的课程管理，课程管理权力的中心不仅仅局限于政府层面，其他的一些社会群体及部门也承担着更多的责任，赋予社会自治的权力与空间。课程管理系统的各部分之间相互制衡、相互促进，其生态系统处于动态平衡状态。由此可见，“建立平衡的管理生态系统”是课程管理发展的终极追求，动态平衡的课程管理生态系统是激发课程管理自身动力、建构课程管理能力体系的保障。

　　参考文献：

　　[1]《中国教育年鉴》编辑部.中国教育年鉴(1949-1981)[M].北京：中国大百科全书出版社，1984.137.

　　[2]张华.论课程领导[J].教育发展研究，2014，(2)：1-9.

　　[3]钟启泉.从“行政权威”走向“专业权威”——“课程领导”的困惑与课题[J].教育发展研究，2006，(4)：1-7.

　　[4]褚宏启.教育治理：以共治求善治[J].教育研究，2014，(10)：4-11.

　　[5]申继亮.把握育人方向，创新育人模式——解读教育部《关于全面深化课程改革，落实立德树人根本任务的意见》[J].基础教育课程，2015，(2)：10-12.

　　[6]俞可平.治理和善治：一种新的政治分析框架[J].南京社会科学，2001，(9)：40-43.

　　[7]张建.教育治理体系的现代化标准、困境及路径[J].教育发展研究，2014，(9)：27-33.

来源：中国社会科学网